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《海关稽查条例》的修订与海关监管风险的变化
2016.07.14
国务院于1997年发布施行的《中华人民共和国海关稽查条例》(以下简称《条例》),迄今已经19年,随着海关监管业务量不断增大,进出口企业对通关便利的要求不断提高,海关有效监管和高效运作的矛盾日益凸显,迫切需要改革传统监管模式,将集中力量实施口岸通关监管调整为分流部分企业(主要是高信用企业)及其货物到事前和事后监管环节来管理,缓解通关监管的压力,即实现海关监管的“前推、后移”。数据显示,2015年监管进出口货运量39.5亿吨,这一数字与1979年至1998年间海关累计监管的进出口货运量大体持平。
 
海关总署于2014年在其官网启动了此次《条例》修改的公示。2016年7月1日,国务院总理李克强签署第670号国务院令,公布《国务院关于修改<中华人民共和国海关稽查条例>的决定》(以下简称“《决定》”),自2016年10月1日起施行。
 
 一、总则修订部分
   (一)明确海关对海关监管货物的稽查期限。首先,为了与上位法《海关法》第45条规定[1]的内容保持一致,《决定》将“在保税货物、减免免税进口货物的海关监管期限内及其后的3年内”纳入海关稽查期限;其次,在海关实际执法过程中,大量的违规、走私案件线索是在超出货物监管期限的3年内被海关发现的,因此《决定》“其后的3年”作为海关稽查期限的组成部分,有其必要性。由于稽查期间的延展,也就意味着企业的风险期间延长。
   (二)明确海关的稽查对象。《决定》将海关的稽查对象由“与进出口活动直接相关的企业、单位”修订为“与进出口货物直接相关的企业、单位”,也是为了与上位法《海关法》第45条规定的内容保持一致。上述修订进一步限定了海关的稽查范围,由于“进出口活动”相对于“进出口货物”范围更大,实践中海关稽查可能为便于执法,而对“进出口活动”作任意扩大的解释,将一些与进出口活动间接相关的企业纳入稽查对象,如境内A企业进口设备后,由境内B企业向外支付特许权使用费,在此次修订后,B企业应当被排除在稽查对象之外,律所可为企业提供稽查对象的甄别服务。
   (三)拓展了海关稽查范围。《决定》规定,海关根据稽查工作需要,可以向有关行业协会、政府部门和相关企业等收集特定商品、行业与进出口活动有关的信息。该修订内容,增加了对海关稽查具有保障和支撑作用的基础性措施,拓宽了信息渠道,比如企业在进出口活动中涉及在不同行业的活动,以及其他行业的信用管理可能会成为企业风险程度高低的重要因素,如检验检疫部门为企业设置AA、A-D的5个管理级别,国税部门与工商部门为企业设置A-D的4个管理级别,外汇管理部门为企业设置A-C的3个管理级别,依据管理级别的不同,对企业采取最优便利、常规管理和重点监管等不同的管理措施。这就要求企业在和所有涉外相关的行业或上下游企业保持高度的信息一致性。
 
二、账簿、单证等有关资料的管理
    (一)延长企业单证保管期限。《决定》规定,设置、编制的会计账簿、会计凭证、会计报表和其他会计资料,应当依照有关法律、行政法规规定的保管期限进行保管。同时要求报关单证、进出口单证、合同以及与进出口业务直接有关的其他资料,应当在稽查期限内保管。
上述修订内容,由于稽查期限的延展,相应延长了进出口资料保管的期限,意在促进企业建立完整的进出口单证管理制度,依法保障了海关稽查获取更多翔实材料的渠道;对企业而言,则加大了材料审核及保管责任,对此,律所可以为企业审核进出口材料,判断是否存在违法风险,提供法律协助。
    (二)降低企业的管理成本。《决定》取消了使用计算机记账、核算的有关企业、单位应当将会计记录打印成书面记录保管的规定。该修订内容与海关无纸化通关相衔接,有利于在进出口过程中提高企业内、外部无纸化操作的程度,同时明确了电子数据与纸质资料具备相同法律效力,不再要求企业“打印”并“保管”,减轻了企业负担。
   (三)删除重复规定。《决定》删去要求有关企业、单位向海关报送进出口货物购买、销售、加工、使用、损耗和库存情况资料的规定。该删除内容实质上与之前条文中规定的“会计账簿、会计凭证、会计报表、其他会计资料及进出口材料”是同一内容的材料,只是前者从经营流程进行概念界定,而后者以是否报关所需进行材料名称的区分,上述条文规定的明晰化,减轻了企业在稽查过程中向海关提供证据材料的负担。
 
三、海关稽查的实施
    (一)企业需加大对自身进出口信用状况的关注力度
     海关总署于2014年颁布了225号令《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》,对于企业的信用等级及不同等级享受海关的直接便利化措施和原则区分不同的监管措施,如对货物的进出口货物查验率的高低;进出口货物单证审核从简还是从严;进出口货物通关手续优先还是滞后等。
     随着我国对外贸易发展对口岸通关便利化要求的不断提高,亟需强化海关稽查,通过加强后续监管为“前端”放开提供保障和支持。《决定》将海关根据企业“具体情况确定稽查重点”修订为“进出口信用状况和风险状况等确定海关稽查重点”,明确了海关有效开展稽查核心是针对信用风险较大的进出口企业和进出口货物,实施稽查将与企业进出口信用状况挂钩。对企业而言,只有建立健全符合海关规定的信用管理体系,尽早根据自身情况实施AEO认证,才可有效防范海关“频繁”稽查的风险。对此,律所可为企业开展AEO认证服务,并在认证服务过程中健全企业内控、财务、守法规范、贸易安全等领域的制度建设。
    (二)进一步规范和优化海关稽查程序
     自由裁量权是公共行政权力的一种基本运行方式,是海关执法时在法律、行政法规、规章、公告规定的范围和幅度内,享有的自主决定权和处置权,广泛存在于海关通关监管、税款征收、加贸保税、稽查企管、缉私办案等执法活动中。但是自由裁量权不是绝对的,仍然需要合理性原则的约束。《决定》为规制径行稽查的自由裁量权,将海关不经事先通知进行稽查的情形明确限定为被稽查人有重大违法嫌疑,其账簿、单证等有关资料以及进出口货物可能被转移、隐匿、毁弃等紧急情况;将“经海关关长批准”修改为“经直属海关或者其授权的隶属海关关长批准”。上述修订表明,海关已经认识到自由裁量权如不加以合理规制,容易被滥用,企业正常的不受干扰的经营权将受到损害。
    《决定》将稽查报告送被稽查人征求意见的情形限定为“稽查报告认定被稽查人涉嫌违法”,并仅就“稽查报告认定的事实”征求意见,而不再不作区分地将稽查报告交被稽查人征求意见,有助于提高海关执法效率。对企业而言,稽查报告中提及的涉嫌违法行为,对企业而言,难以准确判断可能受到的处罚程度,因此需要借助律所提供海关法律咨询服务。
    (三)规范行政强制措施
     根据2012年1月1日施行的《行政强制法》的规定,行政强制措施包括查封场所、设施、或者财物;扣押财物等5类,《决定》将“封存”修订为“查封、扣押”,体现了下位法遵循上位法规定的原则。“查封、扣押”虽然均是行政强制措施,但二者在实施对象、方式等方面均存在不同,为充分保护企业合法利益,在企业财物被海关采取强制措施过程中,律所可针对海关采取行政强制措施是否适当、实施强制措施是否符合法定程序等方面为企业提供法律咨询。
    (四)海关转变职能、简政放权的具体体现。
     《决定》增加了海关可以委托会计、税务等方面的专业机构就相关问题作出专业结论的规定;被稽查人委托专业机构作出的专业结论,可以作为海关稽查的参考依据。引入中介机构协助稽查,是海关总署落实国务院转变职能、简政放权的重要举措,对促进海关全面深化改革、优化海关监管与服务将发挥重要作用。
     中介机构将会成为企业应对海关稽查的一个重要力量,也是企业实施常态化内部稽核和稽查的重要第三方渠道。。
     企业需学会选择和配合第三方机构,协助开展合法、合理、有序的第三方稽核和积极整改,这样才能保证企业贸易合规运营。
    (五)充分保障被稽查人的救济权利。
根据《行政复议法》[2]、《行政诉讼法》[3]之规定,申请行政复议或提起行政诉讼,均以当事人知道具体行政行为之日起算。《条例》修订前,并未明确规定海关在向被稽查人送达稽查结论时是否需告知其救济权利,因此有可能出现海关向当事人告知了该具体行政行为,但当事人并不知道可以对该具体行政行为提起复议或诉讼以维护自身合法权益,导致超过复议或诉讼时限,使当事人丧失程序权利。修订后《条例》要求海关应当在稽查结论中说明理由并告知救济权利,正是为了防止上述问题的发生。
 
 四、企业自查自报问题
     《决定》增加与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为,并接受海关处理的,应当从轻或者减轻行政处罚。但企业在符合什么条件的情况下能够减轻或不予处罚,目前仍属于海关内部掌握的量罚规范文件,因此企业为准确预判其自查自报的法律后果,有必要引入律所的海关法律咨询服务。
     根据海关总署将规制海关自由裁量权工作纳入简政放权、转变职能框架体系,作为建设法治型海关的重要内容抓紧抓好的指导思想,对企业自查自报违规行为的行政处罚幅度标准应当属于海关规制的范畴。自查自报作为企业主动向海关提起的守法行为,企业却由于处罚幅度属于海关内部掌握的原因,而无法预估其自查自报的后果是减轻或不予处罚,有违行政法上的信赖利益保护原则,以致使企业自查自报的积极性受到不确定因素影响,最终可能使该条规定的实际效果大打折扣。
 
五、法律责任
    《决定》提高对故意违法行为的罚款数额。修订后的《条例》将企业故意违法行为的处罚数额幅度提高,一方面是顺应经济形势发展的需要,另一方面也是对此类违法行为加大整治力度的考虑。对企业而言,修订后《条例》第三十条是对故意实施违法行为的处罚规定,因此在对此类行为定性过程中主观方面至关重要,如企业虽然客观表现为拖延向海关提供材料,但是因为海关稽查异地取证,未依照法定程序向企业出具《帐簿单证调审单》,在此情况下,则不能对企业适用上述处罚规定。为准确界定企业行为的性质,维护企业的正当权益,引入律所的海关法律咨询服务尤为必要。
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[1]第四十五条 自进出口货物放行之日起三年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的三年内,海关可以对与进出口货物直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物实施稽查。
[2]第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
[3]第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
 
 
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